En septembre 2022, l’administration chinoise responsable de la régulation du marché a publié une version révisée des mesures relatives aux normes nationales, effective à compter de mars 2023. L’enjeu : mieux différencier les différents types de normes éditées dans le pays. Cela fait maintenant vingt ans que les instances de normalisation chinoises se transforment afin de se hisser au niveau des meilleurs.

Stéphanie Nedjar

C’est en 2001 que la République populaire de Chine (RPC) réforme de fond en comble les instances nationales chargées de concevoir les normes. Elle vient juste de rejoindre l’Organisation mondiale du commerce, dont l’essence même repose sur le libre-échange. Afin de lever les obstacles techniques au commerce, la normalisation doit être ouverte, transparente, adéquate. La Chine avait bien rejoint l’ISO dès sa naissance, en 1946, mais la proclamation de la RPC trois ans plus tard avait fait disparaître le pays des radars de l’institution. Dès que Deng Xiaoping a pris le pouvoir, en 1978, avec l’idée d’augmenter  les échanges commerciaux et d’ouvrir le marché, il a invité le secrétaire général de l’ISO à Pékin. Pour autant, c’est avec l’adhésion à l’OMC en 2001 que c’est amorcé le véritable tournant. Le State Council of China a alors fusionné deux organisations pour créer l’AQSIQ – General Administration of Quality, Supervision, Inspection & Quarantine – qui elle-même chapeaute deux institutions : la Standardization Administration of China (SAC) responsable de la normalisation, et la Certification & Accreditation Administration of China (CNCA), responsable de la certification.

Exister dans les instances internationales

A partir de là, les Chinois vont rapidement monter en puissance au sein de l’ISO, rejoignant son système de direction, puis devenant membre permanent du conseil, et s’impliquer de plus en plus dans les comités techniques, y compris en assumant la direction ou le secrétariat d’un nombre toujours plus important d’entre eux. Ils font de même à l’IEC, qu’ils rejoignent en 2011. Mais en dépit de cette visibilité internationale accrue, la  nouvelle arborescence institutionnelle née en 2001 peine à démontrer toute son efficacité, victime du millefeuille normatif de l’Empire du milieu. Les Chinois, en effet, conçoivent jusqu’alors quatre type de normes : des normes obligatoires, des normes nationales recommandées, des normes industrielles sectorielles, des normes provinciales. « Ce système est fortement dissipateur et fragmente le marché », expliquait à l’époque Olivier Peyrat à des étudiants de l’Ecole des Mines.

En 2015, Xi Jinping lance le plan « Made in China 2025 » dont l’objectif est de faire en sorte que la Chine ne soit plus seulement l’atelier du monde mais génère aussi une forte valeur ajoutée dans des secteurs d’avenir. Les Chinois ont compris que les standards peuvent venir en appui de cette stratégie industrielle visant à monter en gamme et décident d’une refonte totale de leurs normes. « Le régime précédent, fondé sur la loi sur la normalisation de 1989, s’était avéré trop lourd et trop complexe », explique John Seaman, expert en géopolitique à l’Institut Français des Relations Internationales. Pas moins de 150 000 normes – soit sept fois plus que dans l’Union européenne – avaient été élaborées au fil des ans, « dont beaucoup étaient superflues, obsolètes, redondantes, voire en contradiction directe les unes avec les autres ». Les organes de normalisation chinois se sont révélés incapables de produire des normes permettant de faciliter l’innovation et de répondre aux besoins de transformation économique du pays, et encore moins de servir de base à l’élaboration de normes internationales. Faire de la Chine une économie capable d’élaborer des normes de premier plan nécessitait donc, à tout le moins une harmonisation, au mieux une refonte complète.

Réformer pour s’intégrer

En 2015, donc, le Conseil des affaires de l’Etat a lancé une reforme destinée à remanier en profondeur le système de normalisation du pays d’ici à 2020. L’ANSI, le DIN, le BSI, l’AFNOR, sont sollicités par Pékin afin que la réforme intégre les meilleures pratiques internationales. Trois ans plus tard, en janvier 2018, une nouvelle loi de normalisation est promulguée, jetant les bases d’un nouveau système à mi-chemin entre dirigisme étatique et logique de marché.

Les normes locales est sectorielles obligatoires sont supprimées (a contrario des normes volontaires ou recommandées) ; Les normes nationales obligatoires demeurent, cependant que leur nombre devra être réduit de moitié. L’autorité est donc concentrée entre les mains du gouvernement central.

En parallèle, des normes d’association vont s’ajouter aux normes d’entreprises, cette implication des fédérations industrielles s’inspirant du modèle américain et donnant l’impression que plus de poids est donné au marché – Une impression seulement car depuis l’accession au pouvoir de Xi Jinping, les comités du Parti Communiste sont de plus en plus présents au sein des conseils d’administration des entreprises. L’un dans l’autre, c’est donc toujours l’Etat qui donne l’impulsion (raison pour laquelle certains observateurs se demandent si les propositions faites à l’ISO relèvent de préoccupations techniques ou géopolitiques).

Pour le gouvernement chinois, les normes font partie des outils qui vont permettre à la Chine de relever tous les défis. Lors du dernier Congrès du Parti Communiste qui a eu lieu en octobre 2022 (le XX^ème congrès, cinq ans après le précédent), Xi Jinping, dans un discours fleuve, a fait plusieurs fois référence aux normes. Pour accélérer la création d’un nouveau modèle de développement et poursuivre un développement de classe mondiale, « nous élargirons régulièrement l’ouverture institutionnelle en ce qui concerne les règles, les règlements, et les normes », a t-il affirmé. Pour accélérer la transition vers un modèle de développement vert, « les politiques fiscales, financières, d’investissement et les systèmes de normes seront améliorer pour venir en appui », a t-il ajouté.

C’est dans ce contexte que s’inscrit la révision entrée en vigueur le 1^er mars dernier. D’une part elle définit la différence entre les normes recommandées et les normes obligatoires de façon plus claire ; d’autre part elle renforce le poids des normes d’associations, qui ont vocation à devenir des normes nationales, selon une procédure décrite en détail. « Les Chinois ont beaucoup appris », explique Pascale Mienville, en charge des Affaires internationales à l’AFNOR. « Leur participation aux comités techniques de l’ISO a été très formatrice : ils ont rationnalisé leur collection de normes, ils améliorent maintenant leur conception, tout cela va dans le sens d’une meilleure intégration dans le système mondial ».

Enjeux économiques et géopolitiques

La normalisation chinoise est donc en passe de sortir de l’enfance et cette maturité nouvelle ne réjouit pas tous les acteurs. En mars 2018, Pékin a lancé le plan « China Standards 2035 », qui fait des nouvelles technologies la priorité : Internet des objets, Intelligence artificielle, villes intelligentes, 5G, blockchain, Big Data, ordinateurs quantiques, batterie électriques. Et en effet la SAC s’implique énormément dans les comités techniques corollaires. L’enjeu économique est colossal, mais l’enjeu géopolitique l’est tout autant, compte-tenu du fait que l’information sous-tend presque chacun de ces nouveaux secteurs. En octobre 2021, le Conseil d’Etat chinois a publié une feuille de route dédiée à la normalisation (National Standardization Development Outline – NSD) qui fixe aux entreprises chinoises un objectif tricéphale tr ès clair : des innovations technologiques, de la propriété intellectuelle, et le développement de normes pouvant être exportées à l’international dans tous ces domaines. Les Américains semblent particulièrement inquiets de cette montée en puissance, sous-tendant la guerre commerciale en train de se jouer entre les deux géants.

Pour autant, en septembre 2021, les Chinois ne produisaient que 1,8% des normes internationales. Certes une forte progression, mais loin derrières les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France, à l’origine de 90 à 95% de ces normes. Sa place est donc encore loin de correspondre à son poids économique réel.

S.N.