L’Union Européenne se veut un chef de fil mondial dans le domaine de la durabilité alimentaire. Sans faire entrave aux règles du commerce international, elle compte sur son statut de troisième plus grand importateur mondial de denrées alimentaires pour influencer l’élaboration des règlementations des pays tiers. Les « mesures miroir » en sont l’expression la plus tangible ; elles commencent à faire, timidement, leur apparition.

Stéphanie Nedjar

Grâce à un ensemble de normes et de mesures législatives adoptées dans le secteur de l’agriculture, de l’élevage et de la production alimentaire – aux niveaux de l’hygiène, de la santé et du bien-être animal, de la santé des végétaux et du contrôle des contaminations par des substances externes telles que les pesticides – l’Union européenne possède l’une des législations alimentaires les plus strictes au monde. Un premier coup d’accélérateur législatif avait été donné suite aux scandales sanitaires des années 1980, et c’est plus récemment l’urgence climatique qui a étoffé l’arsenal législatif, avec le vote en 2021 de la stratégie européenne « Farm to Fork » (voir encadré), au service d’une transition vers un système alimentaire plus durable, à la fois respectueux de l’environnement, de la santé, du bien-être animal, des droits humains.

Les défis du Green Deal

Les objectifs à horizon 2030 sont ambitieux et requièrent des changements rapides de la part de tous les acteurs de la chaîne de valeur sur le sol européen. Mais quid des résidus de pesticides dans les cornichons indiens ou les ananas costaricains ? Du saumon d’élevage chilien qui spolie les populations indigènes ? Du bœuf argentin dont les pâturages ont été gagnés sur la forêt ? Du travail forcé dans la filière viande au Brésil ? Ces importations légales en provenance de pays aux normes moins-disantes semblent bien contredire l’exigence européenne, interrogent sur un plan moral et sanitaire, et se doublent d’une préoccupation d’ordre économique car les nouvelles règles européennes pourraient entraîner un surcoût de production pour les agriculteurs et éleveurs européens, donc une baisse de compétitivité face à des filières étrangères moins vertueuses.

Si la conformité sanitaire des animaux, végétaux et produits finis qui entrent dans l’UE est vérifiée, en revanche le droit européen ne comporte pas de dispositions renvoyant à des prescriptions en matière d’environnement ou de durabilité applicables aux produits alimentaires importés. Comment pousser les partenaires commerciaux de l’Europe à adopter les mêmes exigences, les soumettre aux mêmes contraintes ? En 1988, la CEE avait banni le bœuf nourri aux hormones, pratique interdite sur son territoire comme à l’importation. C’est ce qu’on appelle une mesure miroir, désignant la possibilité pour l’UE de mettre en place, dans une législation sectorielle, une application aux produits importés d’une norme de production européenne. Mais comment aller plus loin sans contrevenir aux règles du libre-échange ?

La Présidence française de l’Union européenne (PFUE), au premier semestre 2022, a fait de cet enjeu une priorité. En février, la PFUE a organisé un débat sur le renforcement de la cohérence entre le « Green Deal » européen, la politique agricole commune et la politique commerciale pour soutenir la transition vers de systèmes alimentaires durables ; invitant la Commission à présenter un rapport relatif à l’application des normes sanitaires et environnementales de l’UE aux produits agricoles et agroalimentaires importés. Publié en juin 2022, ce rapport conclut à la compatibilité des clauses miroirs et du libre-échange, une faisabilité juridique pourtant moins simple qu’il n’y paraît.

Pas de contradiction avec le libre-échange

La Commission s’est avant tout penchée sur les règles du commerce international. L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT) interdit les mesures discriminatoires à l’encontre d’une origine précise. Cependant, des exceptions sont possibles si les mesures prises poursuivent des objectifs stratégiques ou satisfait un « critère de nécessité » tels que la protection de la vie ou de la santé humaine, animale ou végétale, la protection des ressources naturelles épuisables, la moralité publique, qui constituent les motifs les plus récurrents dans la jurisprudence. La Commission note également que « les enjeux d’envergure mondiale et reconnus par une partie de la communauté internationale au moins (comme le changement climatique, la perte de biodiversité) sont susceptibles d’être acceptés comme motifs légitimes ».

Par ailleurs, rappelle la Commission, la possible instauration de clauses miroirs n’est pas non plus contredite par les trois principaux organismes internationaux de normalisation dans le domaine de la sécurité alimentaire des aliments et de la santé animale et végétale, à savoir la Commission du Codex Alimentarius, l’Organisation mondiale de la santé animale, le Secrétariat de la Convention internationale pour la protection des végétaux.

Cette évaluation démontre donc qu’il existe une possibilité d’étendre les normes de production de l’UE aux produits importés, à condition de le faire dans le plein respect des règles pertinentes de l’OMC. Le rapport présente deux pistes possibles pour avancer en ce sens : Réformer l’OMC sous pression de l’UE afin d’en faire un système d’échanges commerciaux multilatéral plus durable et plus efficace, ou/et utiliser les accords commerciaux bilatéraux pour encourager les partenaires de l’Union à faire des progrès dans le domaine du développement durable et des politiques mondiales.

Au Conseil Agriculture et Pêche (AGRIFISH) qui s’est tenu quelques jours après la publication du rapport, la quasi-totalité des ministres soutenaient les conclusion des ce rapport. Pour autant, les avis divergent sur la marche à suivre. L’Espagne, l’Autriche, la Hongrie, l’Irlande, se sont rangés derrière la présidence française du Conseil, qui plaide pour que soient imposées des mesures miroirs chaque fois que cela est nécessaire, cependant que la Suède, les Pays-Bas, le Danemark, la Finlande, la Pologne, l’Allemagne souhaitent favoriser les négociations au niveau multilatéral dans le cadre de l’OMC ou l’inclusion de clauses spécifiques dans les accords de libre-échange à négocier avec les partenaires. L’Allemagne se montre particulièrement réservée, considérant que « la tâche sera difficile ».

Les réactions, en France, ont été mitigées. La FNSEA a exprimé sa déception, « l’absence de règlement européen permettant d’appliquer la réciprocité sur les produits phytosanitaires ou encore le retard pris sur l’application de la réciprocité des normes sur les antibiotiques laissent craindre qu’un long chemin reste à parcourir ». Même son de cloche à l’Institut Veblen, think-tank œuvrant pour la transition vers un mode de développement soutenable et une économie socialement juste, la Fondation pour la Nature et l’Homme, ou encore l’Association Nationale Interprofessionnelle du Bétail et des Viandes : « Le chemin reste long », y dit-on en substance.

Concrètement, si on prend, par exemple, le cas de possibles mesures miroirs en rapport avec le bien-être animal, l’UE pourrait en effet se saisir de l’article 20 du GATT qui consacre la protection morale publique. Mais « il s’agirait alors de prouver que l’application de ces mesures miroirs répond à des attentes fortes de ses citoyens en ce qui concerne la lute contre la souffrance animale », explique Alessandra Kirsch, Directrice des études d’Agriculture Stratégies. « Pour être acceptée, ces mesures devraient être conçues de manière proportionnée, non discriminatoire, légitime et nécessaire pour l’atteinte des objectifs mentionnés ».

Les premières mesures miroir

Les plus récents accords de libre-échange (ALE) bilatéraux semblent montrer des avancées, même si on est encore loin d’une parfaite réciprocité.

Ainsi, l’accord de libre-échange (ALE) signé ente l’UE et la Nouvelle-Zélande le 30 juin 2022 ne garantit pas la réciprocité des normes de production pour les produits agricoles et agroalimentaires. Pour autant, cet accord conditionne l’accès au contingent bilatéral de viande bovine au respect de standards de durabilité, ce qui exclut de fait les bovins élevés en parcs d’engraissement (feedlots). L’ALE, souligne t-on au Ministère de l’Agriculture français, « intègre l’Accord de Paris comme clause essentielle et comporte un chapitre nouveau sur les systèmes alimentaires durables permettant de coopérer davantage en matière de bien-être animal, de réduction des pertes et des gaspillages, de fertilisation ou de produits phytosanitaires ». Enfin, le futur règlement européen sur la lutte contre la déforestation s’appliquera aux produits mis sur le marché en provenance de Nouvelle-Zélande.

En décembre, c’est l’ALE avec le Chili qui a fait débat. Le texte remplit les nouveaux critères que s’est fixés l’Union pour ses relations commerciales, en matière de respect de l’environnement, des droits de l’homme et des conditions de travail. Mais, souligne la FNSEA, « si des avancées sont prévues, elles ressemblent à des feux follets toujours inatteignables, qui finissent par nous égarer, n’affichant que des ambitions, sans acte, que ce soit la fin progressive des antibiotiques facteurs de croissance, la coopération et le bien-être animal ou les systèmes alimentaires durables ».

Les accords bilatéraux ne sont pas la seule voie possible pour faire avancer le Green Deal européen. En septembre dernier, les Etats membres ont donné le feu vert à la Commission pour interdire l’importation de produits alimentaires contenant des traces de deux insecticides néonicotinoïdes, produits interdits en Europe de 2018. Le porte-parole de la Commission, Stefan de Keersmaecker, a souligné que « cette décision ne va pas à l’encontre des règles de l’OMC ». Et Pascal Canfin, député européen et Président de la Commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire d’en faire le commentaire suivant : « La connexion entre nos règles commerciales et la protection de la biodiversité en dehors de nos frontières pour définir ce qui a le droit de rentrer ou non en Europe est un fait inédit ». Et de conclure ainsi : « A l’instar du règlement sur la déforestation importée qui, une fois en vigueur, empêchera l’entrée sur le marché européen de café, de soja, de bois ou encore de viande ayant contribué à la déforestation dans le monde, ces deux textes participent à la construction d’une Europe puissance verte qui protège la nature dans le monde en utilisant la force de ses propres règles du jeu interne ».

De la ferme à la fourchette

En janvier 2020, le Parlement européen a voté le pacte vert pour l’Europe – European Green Deal – ensemble d’initiatives visant à rendre l’Europe climatiquement neutre d’ici 2050. La stratégie Farm to Fork, encore appelée dans sa traduction française ‘‘De la ferme à la table’’ ou ‘‘de la ferme à la fourchette’’, en est son volet agricole et alimentaire, adopté par le Parlement en octobre 2021. A horizon 2030, elle prévoit la réduction de moitié de l’usage des pesticides, la réduction de 20% du recours aux engrais chimiques, ainsi que la réduction de moitié des ventes d’antibiotiques pour les animaux d’élevage. A cette date, elle prévoit d’atteindre 25% de surfaces cultives en bio.

Les réactions à cette ambition ne se sont pas fait attendre. Une université néerlandaise a publié une étude dans laquelle la perte de rendement associée à cette initiative européenne est estimée à 30%. On a su un peu plus tard que la dite étude avait été commandée par CropLife, association des entreprises de l’agrochimie et des biotechnologies végétales.

Les membres du G20, en octobre 2021, ont en revanche reconnu que « la promotion des systèmes alimentaires durables ne contribuera pas seulement à la sécurité alimentaire mais constituera également un atout majeur pour répondre aux problématiques mondiales interconnectées que sont le changement climatique et la perte de biodiversité ».

Depuis, la guerre en Ukraine a suscité de nouvelles prises de position Les uns craignent pour une souveraineté alimentaire menacée par une perte de rendement. Les autres arguent que la stratégie Farm to Fork fera de l’Europe un chef de fil mondial dans le domaine de la durabilité alimentaire.

S.N.